Il Bilancio dello Stato nella prospettiva europea

Gli obiettivi della politica di bilancio e la procedura di formazione del bilancio pubblico devono essere inquadrate nel sistema di regole interne ed esterne che ne disciplinano e regolamentano finalità e caratteristiche strutturali e che pongono la politica di bilancio a fondamento della politica economica del paese ed all’interno dei meccanismi di governance economica dell’Unione Europea. Il sistema di regole interne attiene alle relazioni che si instaurano tra Parlamento e Governo e trovano il loro fondamento nella Costituzione Italiana, nell’ordinamento generale di contabilità e nei regolamenti parlamentari. Tuttavia, occorre sottolineare che il bilancio pubblico, e quello dello Stato centrale in particolare, ha acquisito nel corso del tempo funzioni più complesse che hanno esteso la sua portata, conducendola ben oltre la stessa funzione originaria di regolamentazione dei rapporti tra organi istituzionali. L’approvazione della legge di bilancio non realizza, infatti, soltanto il c.d. vincolo-autorizzazione nell’ambito delle relazioni finanziarie tra Parlamento e Governo, ma costituisce il momento finale in cui l’organo legislativo ratifica e formalizza un complesso processo di programmazione economica che vede nella politica di bilancio un elemento cardine per assicurare e sostenere le condizioni di sviluppo economico, sociale e culturale del paese. Il bilancio dello Stato, quindi, ha assunto una importante funzione di programmazione macro-economica che ha avuto riflessi sia sulle grandezze di bilancio, che sulla struttura e sul processo di formazione dello stesso. Questa funzione “esterna” ha reso sempre più evidente la necessità che nel bilancio vengano espresse in modo chiaro ed intellegibile le politiche pubbliche, affinché migliorino i rapporti di accountability sia tra le istituzioni (tra Parlamento e Governo), sia tra queste nel loro complesso e l’opinione pubblica. Attraverso il X INTRODUZIONE bilancio, infatti, i cittadini, detentori del potere elettorale, dovrebbero esseri posti nella condizione di poter valutare l’aderenza delle politiche al programma elettorale ed il grado di efficienza ed efficacia dei risultati conseguiti o preventivati. Proprio l’esigenza di una continua ricerca dell’efficienza e dell’efficacia, spinta anche dalle rigide regole di appartenenza all’Unione Europea, ha condotto il bilancio ad assumere una forte valenza interna alle amministrazioni pubbliche. Il processo del bilancio, pertanto, tende ad integrarsi con i sistemi di pianificazione e controllo interni ed a sostenere il processo di modernizzazione organizzativa della pubblica amministrazione. Al riguardo, tuttavia, occorre evidenziare che, sebbene sul finire degli anni novanta, siano state varate importanti riforme del bilancio dello Stato, solo a partire dal 2007 il sistema ha trovato pieno compimento, facendo leva su una modernizzazione attuata in via amministrativa dalla Ragioneria Generale dello Stato, culminata nell’approvazione della legge di riforma dell’ordinamento contabile dello Stato, L. 196 del 31 dicembre 2009. Per effetto di tali innovazioni, come vedremo, sono state ricondotte ad unità la prospettiva esterna ed interna del bilancio, sistematizzando i processi di pianificazione finanziaria, pianificazione strategica e programmazione operativa. Ovviamente, questi processi devono essere interpretati, anzitutto, in relazione all’evoluzione dell’assetto istituzionale del nostro paese che, da un lato, evolve verso un assetto federale, dall’altro necessita di meglio definire e strutturare i rapporti tra Governo e Parlamento sulle tematiche finanziarie. A ciò deve necessariamente aggiungersi che tale questione ed il processo di evoluzione del bilancio dello Stato devono essere letti ed interpretati all’interno del sistema di regole esterne poste dal Trattato e dai regolamenti europei. Il sistema di regole esterne concerne le relazioni che connettono il Governo nazionale all’Unione Europea ed, in particolare al Consiglio Europeo, alla Commissione Europea ed al Consiglio Ecofin. Esse trovano il loro fondamento istitutivo nel Trattato di Maastricht e nei regolamenti e nelle procedure comunitarie da esso derivate. La conoscenza delle procedure e delle grandezze europee di riferimento permette, pertanto, di acquisire importanti elementi di conoscenza ai fini della valutazione degli attuali limiti d’impostazione del bilancio dello Stato e degli aspetti critici di discussione emersi recentemente anche nelle nostre aule parlamentari. Il bilancio dello Stato e degli altri enti della pubblica amministrazione, infatti, devono essere inquadrati nelle norme europee che regolamento lo Stability and Growth Pact (SGP) che, nell’ambito delle procedure di sorveINTRODUZIONE XI glianza multilaterale previste dal Trattato, tendono ad evitare che i paesi membri raggiungano posizioni di bilancio insostenibili con riferimento ai due principali parametri previsti dal protocollo allegato al Trattato, ossia il rapporto deficit/PIL e debito/PIL. In tale contesto, occorre approfondire l’evoluzione del bilancio dello Stato sia in relazione alla fase preventiva del patto di stabilità e crescita che comporta la presentazione del programma di stabilità (Stability and Convergence Program–SCP), sia in relazione alla fase di correzione dei disavanzi pubblici eccessivi (Excessive Deficit Procedure–EDP). Questo implica che il processo di riforma del bilancio dello Stato non può essere visto in un contesto a sé stante e non agganciato all’evoluzione che hanno avuto la governace economica e statistica in ambito europeo. Ciò impone, da un alto, la necessità di approfondire le caratteristiche del processo valutativo in ambito europeo e, dall’altro, di indagare il significato e l’origine delle principali grandezze di riferimento. Sotto il primo profilo, gli assetti di governance economica dell’Unione ed il processo collegato al patto di stabilità e crescita ha attraversato, nel corso degli anni duemila, importanti riforme. Anzitutto quella del 2005 che ha reso le regole europee meno automatiche e più dinamiche, spostando l’attenzione dal dato prettamente contabile ad una maggior razionalità economica nell’interpretazione delle cifre. Il Patto di Stabilità viene, quindi, agganciato al contesto economico e sociale di riferimento e la fiscal policy viene vista come strumento per conseguire obiettivi di politica economica più generale. Proprio a partire dalla riforma del patto di stabilità emerge un argomento chiave che avrà nel medio termine un impatto notevole sulle istituzioni di bilancio dei paesi membri dell’Unione: la Qualità delle Finanze Pubbliche (QPF). La qualità delle finanze pubbliche è un concetto molto complesso che implica una politica di bilancio strettamente agganciata al processo di definizione della politica economica dell’Unione e dei singoli paesi aderenti. La sostenibilità delle finanze pubbliche nel medio-lungo termine, insieme al funzionamento dei mercati, rappresenta un requisito importante per assicurare idonee condizioni di crescita e sviluppo sociale. A tal fine appare strumentale ridurre il peso dello Stato nell’economia, sia in termini di regolamentazione che di livello della spesa pubblica, ed assicurare un maggior livello di efficienza della pubblica amministrazione ed una fiscal governance, europea e nazionale, più coerente ed integrata. Nell’ambito della fiscal governance, infatti, vengono ricompresi quattro elementi di base XII INTRODUZIONE (Medium Term Budgetary Framework, Fiscal Rules, Independents Bodies e Budgeting Procedures), la cui rilevanza non può essere omessa nell’interpretare l’evoluzione del bilancio dello Stato. Tale considerazione viene rafforzata anche dal fatto che la riforma del 2011 del patto di stabilità, adottata in seguito al varo di Europea 2020, introduce importanti innovazioni che determinano una dipendenza dei framework nazionali dal framework europeo, invertendo, pertanto, l’ordine delle relazioni stabilito sino a quel momento. In tale ambito è da considerare che in un prossimo futuro le procedure di controllo, preventive e correttive, verranno estese dalle politiche di bilancio alla politica economica, facendo emergere le correlazioni esistenti tra programma di stabilità (SCP) e programma nazionale delle riforme (PNR), due strumenti che sino ad oggi hanno avuto importanza differente ed hanno riguardato processi solo in parte correlati. In un prossimo futuro, quindi, vi sarà molta più Europa e meno autonomismi. Questo processo di modernizzazione europea non poteva non avere ripercussioni sulla governance statistica. Un dato, infatti, fondamentale è rappresentato dall’attendibilità, tempestività e completezza delle informazioni trasmessi dagli Stati membri alla Commissione Europea. A tal fine, da un lato, occorre ben comprendere il significato delle grandezze oggetto di analisi in ambito europeo, dall’altro analizzare le principali differenze tra contabilità di Stato e contabilità statistica, per meglio capirne le correlazioni. In tale contesto, occorre approfondire le problematiche sottostanti la determinazione del saldo strutturale e del debito pubblico, nonché le caratteristiche essenziali del sistema europeo dei conti e le esigenze di rafforzamento della governance statistica emerse a livello europeo. Tutto ciò premesso, il presente lavoro si pone come obiettivo quello di indagare l’evoluzione della struttura e della procedura del bilancio italiano in ottica europea e le ripercussioni che sul sistema italiano potranno verificarsi in seguito alla conclusione del processo di modernizzazione europeo avvenuto nel corso del biennio 2011/2012. A tal fine è stato utilizzato un metodo di ricerca e di sviluppo qualitativo diverso rispetto a quello che spesso contraddistingue lavori simili, in particolare omettendo un approccio storico – giuridico, caratterizzato dall’analisi cronologica delle norme che regolamentano il bilancio dello Stato, seppure lette in chiave economico-aziendale, per concentrarsi esclusivamente sulle principali innovazioni emerse nel nostro sistema recentemente e formalizzate nella L. 196/2009 e successive modificazioni. INTRODUZIONE XIII A tal fine le fonti del presente lavoro vanno ricercate, per quanto concerne l’ottica europea, nei documenti ufficiali della Commissione Europea, del Consiglio Europeo e del Consiglio Ecofin. In particolare, sono stati analizzati i rapporti della Commissione Europea “Public Finance in EMU” degli ultimi 10 anni, integrati dalla documentazione ufficiale attinente alla materia della policy coordination, budgetary coordination and policy e statistical governance emessi dagli organi europei e disponibili sui rispettivi siti internet. L’analisi della documentazione europea è stata, inoltre, rafforzata da una literature review sugli aspetti rilevanti che di volta in volta sono emersi. Per quanto concerne l’evoluzione delle procedure di bilancio dello Stato italiano, la principale fonte informativa sono state le circolari e i documenti emessi dalla Ragioneria Generale dello Stato tra il 2006 ed il 2012, integrate da una analisi del contenuto e delle potenzialità della L. 196/2009, e delle Direttive del Presidente del Consiglio dei Ministri, varate nel 2007 e nel 2009. Anche in questo caso, ovviamente, l’indagine qualitativa è stata integrata da una literature review effettuata sia in ambito nazionale che in ambito internazionale. Ciò premesso, il presente lavoro si articola in tre macro capitoli. Nel primo capitolo verrà indagata la regolamentazione europea del bilancio analizzando le grandezze di riferimento, nonché l’evoluzione della governance economica e statistica. Nel secondo capitolo viene affrontata la tematica della Qualità delle Finanze Pubbliche (QPF). Nel terzo ed ultimo capitolo verranno approfondite, infine, l’evoluzione delle procedure di bilancio in Italia, culminate con la nuova legge di contabilità, per poi approfondirne gli aspetti critici in ottica europea in sede conclusiva.