Strumenti di coordinamento e cooperazione amministrativa: le potenzialità in relazione al Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza

In un sistema multilivello come quello italiano, fortemente complesso, policentrico, reticolare e disaggregato, contraddistinto da un elevato tasso di dispersione delle funzioni e delle competenze, l’esigenza di realizzare forme di coordinamento delle attività amministrative e di collaborazione tra i molteplici centri decisionali che lo compongono, in modo da ovviare alle criticità a esso congenite e identificabili in disfunzioni dell’azione amministrativa, notoriamente in grado di pregiudicare il soddisfacimento degli interessi pubblici sottesi, risulta del tutto fisiologica. Sicché, onde garantire la corretta ponderazione e composizione dei menzionati interessi, nonché far fronte alla problematica della frammentazione dei poteri e delle attribuzioni, il Legislatore ha introdotto uno strumentario preordinato a garantire ordine, coerenza, efficienza, organicità, sistematicità, razionalità, unitarietà dell’agire amministrativo. Tra i citati strumenti è possibile annoverare gli istituti della conferenza di servizi, dell’accordo fra p.a. e, più di recente, del silenzio-assenso interamministrativo, di cui alla legge 7 agosto 1990, n. 241, i quali, stante la loro funzione di composizione di interessi pubblici, assumono particolare rilievo in ordine alla tematica del coordinamento e della cooperazione amministrativa. Ancorché permanga una significativa incertezza intorno alla natura della nozione di coordinamento, dalla congerie dei mezzi predisposti per realizzarlo risulta possibile arguirne la funzione precipua, consistente nell’armonizzare l’attività amministrativa di più figure soggettive tra loro indipendenti onde conseguire obiettivi differenziati e, purtuttavia, in qualche misura convergenti. Il tratto caratterizzante testé evidenziato, a ben guardare, consente di rilevarne la considerevole ricorrenza anche a livello unionale, segnatamente, in ordine ai rapporti tra Amministrazione europea e Amministrazioni nazionali – come desumibile, d’altra parte, anche dal crescente incremento dei sistemi istituzionali di multilevel governance –, il che, costituisce un dato di particolare interesse, in quanto permette di comprendere la centralità che la tematica del coordinamento amministrativo riveste nell’Ordinamento eurounitario e, per l’effetto, in quello degli Stati membri. Un esempio paradigmatico al riguardo, in cui la figura de qua, a parere di chi scrive, si manifesta in tutte le sue potenzialità, è rappresentato dal Next Generation EU, strumento a mezzo del quale l’Unione Europea realizza una gestione coordinata delle politiche degli Stati membri, idonea, a ben guardare, a soddisfare, in uno con gli interessi propri, quelli dei singoli soggetti agenti. In ragione dell’importanza che il Next Generation EU ricopre per gli Stati europei, giacché è dal corretto ed efficiente utilizzo delle risorse da questo messe a disposizione che dipende la ripresa economica e sociale degli stessi e, di conseguenza, dell’intera Unione, si è deciso di analizzare le potenzialità di alcuni degli strumenti di coordinamento e cooperazione amministrativa disciplinati nel nostro Ordinamento ed espressamente previsti dal Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza2 onde attuare gli obiettivi, le riforme e gli investimenti strumentali ai fini nel medesimo enunciati. Passando alla struttura dell’elaborato, esso si articola in tre capitoli. Nel primo, si analizzano sotto il profilo storico e dottrinario le tematiche del coordinamento e della cooperazione amministrativa, così come sviluppatesi a livello nazionale e unionale, nello specifico, concentrandosi sulla particolare rilevanza che le medesime assumono sul piano procedimentale e organizzativo; sul conseguente ruolo dalle stesse svolto sul versante costituzionalistico, attesa la citata trasformazione in senso pluralistico e decentrato subita dall’organizzazione amministrativa italiana a seguito dell’entrata in vigore della Carta Fondamentale 3 ; infine, ci si sofferma sul vieppiù crescente valore che le forme di coordinamento e cooperazione amministrativa assumono con riguardo ai rapporti tra Unione Europea e Stati membri, stante la loro essenzialità per l’attuazione del diritto unionale e, per l’effetto, dei relativi fini. Nel secondo, si passano in rassegna, prestando, altresì, particolare attenzione all’evoluzione storica, dottrinaria e giurisprudenziale, nonché alle analogie e alle differenze tra i medesimi intercorrenti, alcuni dei più significativi strumenti di semplificazione amministrativa dell’Ordinamento italiano: gli accordi fra p.a., la conferenza di servizi, il silenzio-assenso orizzontale, istituti approntati con il fine di dare ordine e razionalizzare la complessità connotante il sistema organizzativo, e preordinati, sostanzialmente, a realizzare forme di coordinamento funzionale tra i molteplici soggetti pubblici all’interno del medesimo operanti. Nel terzo, svolta una preliminare e generica analisi del Next Generation EU e del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza, si tenta di delineare le potenzialità dei menzionati strumenti di coordinamento e, più in generale, di tale “risultato” in sé, rispetto al menzionato documento strategico, servendosi, a tal uopo, del d. l. 31 maggio 2021, n. 774 (c.d. nuovo Decreto Semplificazioni), dettante disposizioni in ordine alla relativa Governance, talune misure di rafforzamento delle strutture amministrative, nonché di accelerazione e snellimento delle procedure inerenti ai settori dal medesimo considerati di più significativo interesse. Infine, alla stregua del dato normativo e sulla scorta delle considerazioni svolte nel corso della trattazione, nell’ultima parte si offre una riflessione in ordine all’adeguatezza dei citati strumenti di semplificazione rispetto ai traguardi e agli obiettivi stabiliti nel Piano, nonché sul Next Generation EU come strumento di realizzazione di coordinamento amministrativo e sulle linee di discrimine tra quest’ultimo e la figura della collaborazione.