La produzione normativa tra parlamento e governo: rottura di un equilibrio

English ABSTRACT This paper purports to analyse the “legislative activity “as between” the Parliament and Government”, with the focus being placed on how Parliament and Goverment respectively exercise their legislative functions, as well as on the qualitative and quantitative impact which such functions respectively have nowadays. The analysis originates from form of government and sources of primary regulations, as determined under the Republican Constitution: in respect of the both of them, it has been claimed that a central role has been conferred upon the Parliament in its capacity as organ directly representative of the will of the common. Coherently with this argument, the Section of the Constitution disciplining the legislative process opens with a statement according to which “The legislative function is exercised by the two Chambers” (Article70), and proceeds disciplining the legislative powers of the Government – to be regarded as exceptional and derogatory in their nature – consistently with this fundamental premise. The exercise of the Government’s legislative powers, in the forms of legislative decrees (‘decreti legislativi’) and law decrees (‘decreti legge’), is conditional on the fulfilment of specific requirements and encounters substantial limits, the purposes of which is to preserve the exceptional and derogatory nature of the Government’ legislative powers. Further, an important role is conferred upon the Parliament, which intervenes both in the process of converting law decrees (‘decreti legge’) into laws and in the process of approving a law conferring upon the Government the power to issue legislative decrees (‘decreti legislativi’). The role of the Parliament is aimed at establishing, in the context of Government’s legislative activity, those mechanisms which have traditionally characterised the Parliament’s legislative activity, to be identified in the involvement of minorities and the transparency of institutional activities. The headings of the following two chapters outline the substantial changes which have been witnessed from the perspective the legislative activity and, coherently with it, from the perspective form of government. From the following analysis of the legislative activity it emerges that “the crisis of the law and of the Parliament” has been mirrored by a “strengthening of the Government” in the production of primary legislation, modifying the balance between the Parliament and Goverment as initially established under the Constitution. Whilst the central role of the ‘laws’ as sources of rules has been gradually eroded, legislative decrees and law decrees have increasingly earned importance. Each of the these three sources of rules have been analysed from the standpoint of certain tendencies and usages in which such changes have resulted, as well as from the perspective of the consequences originating from such changes in terms of form of government.

ABSTRACT – Lingua italiana Il lavoro ha inteso analizzare «l’attività normativa “tra” Parlamento e Governo», evidenziando in che modo e con quale impatto – qualitativo e quantitativo – il potere legislativo e quello esecutivo esercitano la fondamentale funzione di produzione del diritto, nel momento attuale. La riflessione prende le mosse dalla configurazione della forma di governo e delle fonti del diritto di rango primario, come determinate dalla Costituzione repubblicana: in entrambe si ritiene, infatti, di poter rinvenire una centralità riservata al Parlamento, in quanto organo direttamente rappresentativo del popolo. Coerentemente con tale premessa, la Sezione della Carta costituzionale che disciplina la «formazione delle leggi» si apre con l’affermazione per cui «la funzione legislativa è esercitata dalle due Camere» (art. 70) e prosegue, disciplinando i poteri normativi primari del Governo – eccezionali e derogatori – in coerenza con tale assunto di fondo. Per il ricorso al decreto legislativo e al decreto-legge sono previsti alcuni presupposti specifici ed una serie di limiti e garanzie che giustificano il momentaneo spostamento dell’esercizio della funzione legislativa in capo all’Esecutivo. In tali procedimenti normativi, inoltre, viene riservato un ampio spazio al Parlamento, il quale è chiamato ad intervenire, in sede di approvazione della legge di delega o di conversione del decreto-legge, proprio al fine di re-introdurre, in una decisione marcatamente governativa, i suoi elementi tipici, quali la partecipazione delle minoranze e la pubblicità dei lavori. I titoli scelti per i due capitoli successivi sintetizzano quanto accaduto nell’evoluzione della produzione del diritto e, con ciò, nella configurazione della forma di governo vigente. Il dato più evidente che emerge dall’analisi delle modalità di produzione normativa è che alla «crisi della legge e del Parlamento» ha fatto da contraltare un contestuale «rafforzamento dell’Esecutivo» anche nella produzione di atti normativi primari, modificando l’equilibrio iniziale previsto nella Costituzione. La legge ha, gradualmente, perduto il proprio ruolo centrale nel sistema mentre la delegazione legislativa e la decretazione d’urgenza sono divenuti gli strumenti privilegiati di produzione delle norme giuridiche. Di ognuna di queste tre fonti del diritto sono state esaminate alcune tendenze e prassi considerate “sintomatiche” della loro evoluzione concreta e i riflessi che tali fenomeni producono rispetto alla stessa configurazione della forma di governo del nostro Stato.